Η Συνθήκη της Λισσαβώνας.

Ιστορικό

Η Συνθήκη της Λισσαβώνας (ή Μεταρρυθμιστική Συνθήκη) μεταξύ των 27 κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ρυθμίζει τη δομή και λειτουργία της ΕΕ, σε αντικατάσταση της Συνθήκης της Νίκαιας. Τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009. Αν και η υπογραφή της Συνθήκης είχε λάβει χώρα ήδη από τις 13 Δεκεμβρίου 2007, το αρνητικό δημοψήφισμα στην Ιρλανδία λίγους μήνες αργότερα (12.06.2008) οδήγησε αναπόφευκτα σε εμπλοκή της κυρωτικής διαδικασίας. Το ζήτημα αντιμετωπίστηκε με την ικανοποίηση ορισμένων ιρλανδικών αιτημάτων προκειμένου να διενεργηθεί δεύτερο δημοψήφισμα, το οποίο έλαβε χώρα στις 2 Οκτωβρίου 2009 και είχε θετική έκβαση (67.1% υπέρ και 32.9%κατά). Από τα αιτήματα των Ιρλανδών, -γνωστά και ως «ιρλανδικές εγγυήσεις»- το κυριότερο ήταν η διατήρηση ενός Επιτρόπου ανά κ-μ (σε αντίθεση με τις διατάξεις της Συνθήκης), αλλά και ορισμένες διαβεβαιώσεις ότι η Συνθήκη δεν επηρεάζει την ιρλανδική ουδετερότητα και την πολιτική ασφάλειας των κ-μ.
Εκτός από την Ιρλανδία, τρεις ακόμα χώρες, η Τσεχία, η Πολωνία και η Γερμανία κύρωσαν με καθυστέρηση τη Συνθήκη της Λισσαβώνας. Η Γερμανία προχώρησε στην κύρωση της Συνθήκης στις 25.09.09, αφού πρώτα εξεδόθη η απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου για την συμβατότητα του Γερμανικού Συντάγματος με την Συνθήκη. Η Πολωνία επίσπευσε τις σχετικές διαδικασίες μετά τη θετική έκβαση του δεύτερου ιρλανδικού δημοψηφίσματος και κύρωσε τη Συνθήκη στις 12.10.2009, ενώ στην Τσεχία ο κυρωτικός νόμος υπογράφηκε στις 3.11.2009, αφού πρώτα ο ευρωσκεπτικιστής Πρόεδρος της χώρας, κ. Vaclav Klaus, ζήτησε να εξαιρεθεί η χώρα του από την εφαρμογή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Η Ελλάδα κύρωσε τη Συνθήκη στις 11 Ιουνίου 2008 με ψήφους 250 υπέρ και 42 κατά.

Διάρθρωση και Περιεχόμενο

Η Συνθήκη της Λισσαβώνας είναι αποτέλεσμα επίπονων και έντονων διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της Διακυβερνητικής Διάσκεψης 24.07 - 03.10.2007, η οποία συγκλήθηκε μετά την εντολή που δόθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών (21-22.06.2007). Κύριος σκοπός της, όπως εκφράζεται και στο προοίμιό της, είναι η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας και της δημοκρατικής νομιμοποίησης της ΕΕ, καθώς και η βελτίωση της συνοχής της δράσης της Ένωσης. Η διεύρυνση με δέκα νέα μέλη το 2004 κατέστησε επιτακτική την ανάγκη θεσμικών προσαρμογών, ώστε να είναι δυνατή η εύρυθμη λειτουργία μιας Ένωσης με 27 ή περισσότερα κ-μ.
Η νέα Συνθήκη τροποποιεί, αφενός μεν, τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), αφετέρου δε, τη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Κοινότητας (ΣΕΚ), η οποία μετονομάζεται σε Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Διατηρούνται, επομένως, οι δύο βασικές ιδρυτικές Συνθήκες, ενώ η Ένωση αποκτά ενιαία νομική προσωπικότητα και αντικαθιστά την Κοινότητα ως νομικό πρόσωπο.
Η Συνθήκη της Λισσαβώνας, αποτελώντας αισθητή βελτίωση σε σχέση με τις προηγούμενες Συνθήκες, εξοπλίζει την Ένωση με τα εργαλεία εκείνα που ανταποκρίνονται στις νέες εσωτερικές ανάγκες και διεθνείς προκλήσεις, στη σύνθετη παγκοσμιοποιημένη οικονομία, καθώς και στις εύλογες απαιτήσεις των πολιτών για περισσότερη δημοκρατία, ασφάλεια και δικαιοσύνη και για ευρύτερη συμμετοχή της Ευρώπης στη διαμόρφωση και εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.

Αρχές και Αξίες της Ένωσης και Ρόλος του Πολίτη

Κατά το πρότυπο του σχεδίου Συνταγματικής Συνθήκης, η Συνθήκη της Λισσαβώνας εμπλουτίζει σημαντικά το πλαίσιο αρχών και αξιών που διέπει τη λειτουργία της Ένωσης. Η ρητή αναφορά στην αρχή της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου, της ελευθερίας, του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας αλλά και στη σημασία της κοινωνικής δικαιοσύνης και προόδου και της πλήρους απασχόλησης, σε συνδυασμό με τον νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και την ενίσχυση των ρυθμίσεων για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, αποτελούν σημαντικά βήματα για την ευρύτερη δημοκρατική νομιμοποίηση της ενοποιητικής διαδικασίας. Ταυτόχρονα, οι ίδιοι οι πολίτες αποκτούν αυξημένο ρόλο με τη θεσμοθέτηση του δικαιώματος «πρωτοβουλία πολιτών» και την ενίσχυση του ελεγκτικού ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων, παράλληλα και όχι σε βάρος της διεύρυνσης των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Η νέα Συνθήκη εμπλουτίζει, επίσης, το περιεχόμενο των αρχών που ήδη χαρακτηρίζουν τους στόχους και τη λειτουργία της Ένωσης. Στην κατεύθυνση αυτή, η αρχή της αλληλεγγύης συμπληρώνεται με τη διάσταση της αμοιβαίας συνδρομής (ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής) καθώς και τις ρυθμίσεις πολιτικής προστασίας. Η συστηματοποίηση και ο εμπλουτισμός του πλαισίου αρχών και αξιών της Ένωσης, ως τμήμα του κεκτημένου της, αυξάνει εκ των πραγμάτων τις υποχρεώσεις τρίτων χωρών, οι οποίες επιθυμούν τη συνεργασία, σύνδεση ή και προσχώρηση στην ΕΕ. Όπως συμβαίνει στην περίπτωση των γενικότερων οικονομο-πολιτικών κριτηρίων, η προώθηση των σχέσεων τρίτων χωρών με την ΕΕ προϋποθέτει όχι μόνον την αποδοχή αλλά και την τήρηση, στην πράξη, του συνόλου του αξιολογικού πλαισίου της Ένωσης.

Το νέο θεσμικό πλαίσιο

Αναμφίβολα, το νέο θεσμικό πλαίσιο της Συνθήκης είναι σε θέση να προσδώσει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και να ενισχύσει τη δημοκρατική λειτουργία της ΕΕ των 27 και πλέον κ-μ. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αναγνωρίζεται ως θεσμικό όργανο της ΕΕ και αποσαφηνίζεται ο ρόλος και η σύνθεσή του, ενώ ανατίθεται σε αυτό η λήψη αποφάσεων σε ένα σημαντικό αριθμό περιπτώσεων. Ταυτόχρονα, δημιουργείται η θέση μόνιμου Προέδρου του, αντί του εναλλασσόμενου ανά έξι μήνες προέδρου. Ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου εκλέγεται με ειδική πλειοψηφία για 2,5 χρόνια, η θητεία του δε είναι άπαξ ανανεώσιμη. Ο Πρόεδρος θα προετοιμάζει τις συνόδους κορυφής, θα μεριμνά για την εφαρμογή των Συμπερασμάτων τους και θα εκπροσωπεί διεθνώς την Ένωση.
Επιπλέον, εισάγονται κάποιες αλλαγές στην άσκηση της Προεδρίας του Συμβουλίου Υπουργών και στις συνθέσεις του, με το διαχωρισμό του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων από το Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων. Σημαντική θεωρείται και η θεσμοποίηση της ευρωομάδας (eurogroup), δηλαδή των άτυπων συναντήσεων των Υπουργών Οικονομικών των κ-μ που συμμετέχουν στην ευρωζώνη.
Για τη σύνθεση της Επιτροπής διατηρείται το σύστημα ενός Επιτρόπου ανά κράτος-μέλος. Η Συνθήκη προέβλεπε μείωση του αριθμού των Επιτρόπων. Κατόπιν όμως του ιρλανδικού αιτήματος να κρατήσει κάθε χώρα το δικό της Επίτροπο, προκειμένου να πεισθούν οι Ιρλανδοί ψηφοφόροι να υπερψηφίσουν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Δεκεμβρίου 2008, δέχθηκε να παραμείνει η κατάσταση ως έχει.
Ιδιαίτερα ενισχυμένο στην Συνθήκη της Λισσαβώνας εμφανίζεται το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ασκεί από κοινού με το Συμβούλιο νομοθετικά και δημοσιονομικά καθήκοντα, ασκεί σε άλλους τομείς συμβουλευτικά καθήκοντα και εκλέγει τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ταυτόχρονα, αυξάνεται ο αριθμός των μελών του από 736 σε 751 και ενισχύονται οι σχέσεις του με τα Εθνικά Κοινοβούλια, με την ενημέρωση και την κοινοποίηση σε αυτά των διαφόρων νομοθετικών πράξεων από τα όργανα της ΕΕ και με την μέριμνα για τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Επιπλέον, ουσιαστική ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πραγματοποιείται και μέσω της επέκτασης της διαδικασίας συναπόφασης σε 33 πλέον άρθρα. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα συναποφασίζει, πλέον, με το Συμβούλιο, στο 95% των νομοθετικών προτάσεων. Ενισχύεται, έτσι, ουσιαστικά, η δημοκρατική νομιμότητα της Ένωσης ως νομοθετικής αρχής.
Η μετάβαση από το σύστημα της στάθμισης των ψήφων στο διαφανέστερο και δημοκρατικότερο σύστημα της διπλής πλειοψηφίας, δηλαδή του 55% του αριθμού των κρατών και του 65% του πληθυσμού, αποτελεί πρόσθετο βήμα δημοκρατικής νομιμοποίησης. Το δικαιοδοτικό σύστημα της ΕΕ αναβαθμίζεται με αποτέλεσμα το πρώην ΔΕΚ και νυν ΔΕΕ με όλα τα υπόλοιπα δικαιοδοτικά όργανα να έχουν μεγαλύτερη νομική ισχύ, καθώς η αρμοδιότητά του επεκτείνεται σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ένωσης (εξαιρείται η ΕΠΑΑ), συμπεριλαμβανομένου για πρώτη φορά του 3ου πυλώνα. Ριζοσπαστικές θεωρούνται οι αλλαγές της Συνθήκης της Λισσαβώνας στο τομέα της εξωτερικής παρουσίας, της αποτελεσματικότητας και της δράσης της ΕΕ προς τη διεθνή Κοινότητα, τα τρίτα κράτη και γενικότερα στις διεθνείς πολιτικές και οικονομικές σχέσεις της. Ο νέος μόνιμος Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και ο Ύπατος Εκπρόσωπος για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, με υποχρέωση να λογοδοτεί ενώπιον του Κοινοβουλίου, απαντά στο πάγιο αίτημα τρίτων χωρών (κυρίως ΗΠΑ) για σταθερό συνομιλητή. Ταυτόχρονα, ο Μόνιμος Πρόεδρος προετοιμάζει τις συναντήσεις, συντονίζει και διασφαλίζει τη συνέχεια της δράσης της Ένωσης και, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ύπατου Εκπροσώπου, εκπροσωπεί την Ένωση προς τα έξω. Από την πλευρά του, ο Ύπατος Εκπρόσωπος διορίζεται με ειδική πλειοψηφία από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, με σύμφωνη γνώμη του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ταυτόχρονα, με την ιδιότητα του Αντιπροέδρου της Επιτροπής, του Προέδρου του Συμβουλίου εξωτερικών σχέσεων και του επικεφαλής της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), είναι σε θέση να διασφαλίσει τον συνεκτικό χαρακτήρα της εξωτερικής δράσης συμπεριλαμβανομένης της ΚΕΠΑΑ.
Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 29-30.10.2009 ενέκρινε τις βασικές αρχές της Προεδρίας για την σύσταση της ΕΥΕΔ και κάλεσε το μελλοντικό Ύπατο Εκπρόσωπο να παρουσιάσει πρόταση Κανονισμού για την οργάνωση και λειτουργία της νέας Υπηρεσίας. Η ΕΥΕΔ, βάσει συγκεκριμένων αρχών που διέπουν την δομή και την λειτουργία της, θα είναι η ευρωπαϊκή Διπλωματική Υπηρεσία της ΕΕ. Το έκτακτο άτυπο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 19.11.2009 εξέλεξε τον Πρωθυπουργό του Βελγίου κ. Herman Van Rompuy ως Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και τη Βρετανίδα κα Catherine Ashton ως Ύπατο Εκπρόσωπο.

Οι πολιτικές για την εσωτερική ανάπτυξη και εμβάθυνση της ΕΕ

Οι νέες νομικές βάσεις για την ανάπτυξη πολιτικών (π.χ. τουρισμός), η εμβάθυνση πολιτικών για την αντιμετώπιση των λεγόμενων νέων προκλήσεων (κλιματική αλλαγή, περιβάλλον, ενέργεια) και η κοινοτικοποίηση της μέχρι σήμερα δράσης διακυβερνητικού χαρακτήρα (μετανάστευση, άσυλο, σύνορα) εμπλουτίζουν σημαντικά το ήδη υπάρχον πλέγμα πολιτικών της Ένωσης. Επίσης, θεσμοθετείται ο μέχρι σήμερα άτυπος δημοσιονομικός προγραμματισμός, μέσω της ενσωμάτωσης του δημοσιονομικού πλαισίου στην Συνθήκη.

Ενίσχυση διεθνούς ρόλου και παρουσίας της Ένωσης

Αξιοποιώντας τις νέες δομές και μηχανισμούς για την ανάπτυξη συνεκτικής εξωτερικής λειτουργίας, η Ένωση είναι σε θέση να λειτουργήσει πρωταγωνιστικά στο διεθνές σύστημα, ξεκινώντας από το πεδίο των εξωτερικών οικονομικών σχέσεων και φθάνοντας μέχρι τον τομέα Ασφάλειας και Άμυνας. Σημαντική καινοτομία αποτελεί η μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία, σε κρίσιμους τομείς όπως αυτός της Άμυνας. Ίσως, η συνεργασία της μορφής αυτής να αποτελεί μονόδρομο για την Ένωση, όταν η εμπειρία δείχνει ότι στο τομέα της Άμυνας, οι διαφοροποιήσεις είναι σημαντικές μεταξύ των χωρών.

Εναλλακτικές μορφές συνεργασίας

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η Ένωση των 27 και πλέον μελών, δεν μπορεί να προχωρήσει με απόλυτη ομοιομορφία. Η διαπίστωση αυτή, απέχει ωστόσο από αντιλήψεις που οδηγούν σε αποδιάρθρωση του κοινού πλαισίου, σε θέσπιση διευθυντηρίων και σε μονιμοποίηση των πολλών ταχυτήτων. Αντίθετα, η ενισχυμένη συνεργασία μπορεί να οδηγήσει σε εμβάθυνση της ενοποίησης, επιταχύνοντας τις διαδικασίες, με τη συμμετοχή αρχικά λιγότερων και στην πορεία ολοένα και περισσότερων χωρών μελών, με γνώμονα την σταδιακή επίτευξη των κοινών στόχων.